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《北京市人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》解读

来源: 北京市人民政府国有资产监督管理委员会 发布时间:2017-01-17 11:24

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政策文件: 北京市人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见

  作为北京市国资国企改革“1+N”文件之一的《北京市人民政府关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见》(简称:《实施意见》)已经于近日向社会全面公布,其中对“十三五”乃至更长远的国资国企改革发展定下了关键性方向。如何理解《实施意见》,下面笔者采用关键词的方式进行分析和解读。

  关键词一:总体要求

  《实施意见》明确,将按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求,以管资本为主加强国有资产监管,改革和完善国有资本授权经营体制,确立国有企业的市场主体地位,推进国有资产监管机构职能转变,不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

  关键词二:党建核心

  相比过往“1+N”系列文件中开篇谈经济不同,《实施意见》将加强和完善党对国有企业的领导作为主要任务的第一条工作予以说明。

  国有企业要坚持党对国有企业的领导,毫不动摇地加强国有企业党的建设。要把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位。

  《实施意见》还提出,要坚持两个“一以贯之”的原则——即坚持党对国有企业的领导是重大政治原则,必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业的改革方向,也必须一以贯之。并进一步明确,要充分发挥企业要完善“双向进入、交叉任职”的领导体制,全面推行党委书记、董事长由一人担任;党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序,重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后,再由董事会或经营层作出决定。

  关键词三:监管职责

  《实施意见》以文字形式将国资监管的“职”与“责”予以说明。

  “职”:国有资产监管机构根据授权代表市政府对监管企业依法履行出资人职责,不行使政府公共管理职能,不干预企业自主经营权,确保国有企业依法自主经营。

  国有资产监管机构以管资本为主加强国资监管,重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全,实现保值增值,推进国有资产出资人监管全覆盖。

  对所出资企业(简称:一级企业)的整体监管,将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业,由一级企业依法依规决策;将国有资产监管机构配合承担的政府公共管理职能,归位于政府相关部门和单位。

  “责”:《实施意见》中明确要坚持出资人管理与监督的有机统一,增加监督工作专门力量,加强监督协同,形成监督合力。

  此外,还要加大监督检查力度,聚焦企业财务、重大决策、产权流转等关键业务和重点领域,及时发现问题。强化监督成果运用,分类处置和督办监督工作发现的需要企业整改的问题,组织开展国有资产重大损失调查。

  关键词四:监管重点

  1.战略规划:《实施意见》提出,将改进对一级企业发展战略规划的管理方式,突出管方向,科学界定企业发展定位,引导企业集中资源发展主业。同时,改进投资监管方式,落实企业投资主体责任,对主业范围内的投资一般不进行具体项目审批。通过制定国有资本投资负面清单、强化主业管理等方式,管好企业投资方向。此外,《实施意见》还加强境外投资项目监管,开展投资项目第三方评估,实施特别监管企业和投资项目特别监管制度。

  2.运营监测:《实施意见》明确本市将统一开展财务状况动态监测。同时加大对企业负债、现金流、担保等重点指标及风险业务的监控,对国有资本运营中存在突出问题的企业予以警示。

  3.产权流转:加强混合所有制改革监管,推动完善交易规则和监管制度,健全资产定价机制,规范操作流程和审批程序。同时建立健全资产评估机构和产权交易机构动态管理机制,完善监督检查工作体系。

  4.业绩考核:《实施意见》明确综合考核国有资本运营质量、效率和收益,将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。

  同时,完善激励约束机制,将企业负责人考核评价结果与职务任免、薪酬待遇有机结合。深化国有企业负责人薪酬制度改革,建立与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法,合理确定企业负责人薪酬水平。建立健全与劳动力市场基本适应,与企业经济效益、劳动生产率挂钩的职工工资决定和正常增长机制。

  5.人才管理:《实施意见》提出建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制,保证党对国有企业干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。

  同时,建立国有企业领导人员分类分层管理制度,加大经理层市场化选聘力度,适当提高城市公共服务类和特殊功能类企业经理层市场化选聘比例,选取市场化程度较高、法人治理相对完善的竞争类企业开展职业经理人制度试点,实行内部培养和外部引进相结合,畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。

  6.责任追究:《实施意见》还对国有资产管理者的监督提出要求,其中明确加大对国有企业领导人员履行经济责任情况的审计力度,坚持离任必审,积极推进任中审计,建立任期轮审制度,实现任期内至少审计一次。

  同时,加快建立国有企业重大决策失误和失职渎职责任追究倒查机制,综合运用组织处理、经济处罚、禁入限制、纪律处分和追究刑事责任等手段,依法查办违规经营导致国有资产重大损失的案件,严厉惩处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产的行为。建立健全违规经营责任追究典型问题通报制度。

  关键词五:监管模式

  1.开展分类监管:《实施意见》将国有企业分为城市公共服务、特殊功能、竞争类企业。

  城市公共服务类企业要立足北京,保障首都城市运行安全;特殊功能类企业主要承担市委、市政府赋予的专项任务和重大项目;竞争类企业遵循市场规律、公平参与竞争,以资本效益最大化为主要目标。

  针对企业不同功能定位,在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、企业绩效评价、经营业绩考核、收益收缴等方面,研究制订差异化的监管目标、监管重点和监管措施,实施科学、精准、有效监管。

  2.统一基础监管:《实施意见》明确要统一监管制度,将由市国资委牵头,市财政局、市文资办、市科委、中关村管委会、北京经济技术开发区管委会等共同参与的国有资产基础管理联席会议制度,重点对全市国有资产的基础监管制度进行规范和统一,确保不同的国有资产监管机构按照统一的监管规则实施国有资产监管。

  3.发布权责清单:《实施意见》提出建立出资人监管权力和责任清单。按照事前规范制度、事中加强监控、事后强化问责的思路,运用法治化、市场化的监管方式,切实减少出资人审批核准事项。

  此外,《实施意见》还将完善国有资产和国有企业信息公开制度,依法依规及时准确披露国有资本整体运营情况、企业国有资产保值增值及经营业绩考核总体情况、国有资产监管制度和监督检查情况等信息。依托产权交易机构网站,推动国有企业产权转让、企业增资、企业资产转让等信息披露和结果公告。

  4.创新监管模式:《实施意见》还谈及对监管模式的创新,将在城市公共服务类、特殊功能类企业试点召开出资人(扩大)会议,探索建立国有出资人代表、政府相关部门、市人大代表、政协委员和社会公众代表对国有企业的综合监督评价机制,不断提高国有企业服务保障能力。搭建出资人监管信息化工作平台,覆盖国资监管各项业务,推进信息共享和业务协同,提升国资监管效能。

  关键词六:授权经营

  1.开展国有资本投资运营公司试点:从《实施意见》中可以看到,本市将在现有一级企业的基础上试点组建国有资本投资运营公司。通过开展投资融资、产业培育、资本整合,推动产业集聚和转型升级,优化国有资本布局结构;通过股权运作、价值管理、有序进退,促进国有资本合理流动,实现保值增值。

  2.明确国有资产监管机构与国有资本投资运营公司的关系:政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资运营公司履行出资人职责。国有资产监管机构按照“一企一策”原则,明确对国有资本投资运营公司授权的内容、范围和方式,依法落实国有资本投资运营公司董事会职权。

  3.界定国有资本投资运营公司与所出资企业的关系:国有资本投资运营公司依据公司法等相关法律法规,对所出资企业依法行使股东权利,以出资额为限承担有限责任。以财务性持股为主,建立财务管控模式,重点关注国有资本流动和增值状况;或以对战略性核心业务控股为主,建立以战略目标和财务效益为主的管控模式,重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。

  关键词七:国有资本配置运营

  1.进入与退出:《实施意见》提出制定国有资本布局和结构调整方案,建立健全国有资本进退调整工作机制。引导国有企业按照《北京市新增产业的禁止和限制目录》,重点发展符合首都功能定位的产业,坚决退出一般性产业特别是高消耗产业,推进产业结构优化升级。支持国有企业优化空间布局,主动融入“一带一路”倡议,深入开展国际产能合作;积极落实京津冀协同发展战略,进一步加强产业对接协作。鼓励国有企业加大对公共服务领域的投入力度,提升城市公共服务水平和效率;加快发展“高精尖”产业和产业高端环节,打造一批“北京制造”标杆企业。

  2.优化与重组:《实施意见》提出未来本市将按照“资产同质、经营同类、产业关联”的原则,加大企业调整重组和资源整合工作力度,加快培育形成具有核心竞争力的大企业集团和优势产业集群。同时,加强企业内部的资源整合和企业之间的专业化整合,大力减少企业管理层级。稳妥推进国有企业混合所有制改革,放大国有资本功能,增强国有资本带动力。

  3.上市与融合:《实施意见》明确国有企业要充分利用境内外多层次资本市场,加快企业改制上市步伐。发挥上市公司平台优势,加大并购重组力度,努力提升国有资本证券化水平。加强国有企业与中央企业、高等学校、科研院所等的创新资源对接,加快技术创新、产品创新、管理创新和商业模式创新。

  4.收益与支出:《实施意见》提出将建立与国资国企改革进程相适应,覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。在国有企业分类工作完成的基础上,结合国有资本投资运营公司试点情况,探索国有资本收益分类收缴。指导企业加强内部国有资本收益管理制度建设,落实和维护国有资本权益。

  《实施意见》还明确加大国有资本经营预算调入一般公共预算力度,落实国有资本收益上缴公共财政方案。国有资本经营预算支出将优先用于解决国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出。

  关键词八:组织保障

  1.优化发展环境:《实施意见》明确未来本市将推进政府职能转变,进一步减少行政审批事项,大幅度削减政府通过国有企业行政性配置资源事项;深入推进政府向社会力量购买服务工作,逐步扩大购买范围和规模,在交通运输、污水和垃圾处理、公共文化服务等领域全面推广政府购买服务方式。同时创新投资运营机制,根据不同行业特点实行网运分开,放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。逐步建立责任清晰、价格合理、保障有力、运营高效的城市公共服务类国有企业良性发展机制,实现资源有效配置。

  2.完善配套政策:《实施意见》还将落实国有企业重组整合涉及的资产评估增值、土地变更登记和国有资产无偿划转等方面的税收优惠政策。探索存量土地盘活利用有效路径。出台加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题实施意见,建立政府和企业合理分担改革成本的机制。

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