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《北京市打赢蓝天保卫战三年行动计划》专家解读

日期:2018-09-16 09:55    来源: 北京市环境保护局

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政策文件: 北京市人民政府关于印发《北京市打赢蓝天保卫战三年行动计划》的通知

  解读专家:清华大学环境学院教授、大气重污染成因与治理攻关项目北京市跟踪研究工作组组长 王书肖

  问题1:我们知道您一直在追踪京津冀地区空气质量变化情况,从官方数据来看,经过五年治理,北京市的空气质量有了很大的改善,同时大气污染的来源结构占比也发生了改变,从您的研究成果来看,这个结论是否相符?

  王书肖:2013年到2017年北京实施了5年清洁空气行动计划,经过这5年,我们的评估也发现,北京市的空气质量有显著改善。2017年相比2013年,大气PM2.5的浓度从89.5微克/立方米下降到了58微克/立方米,下降了35.6%,而同时二氧化硫,二氧化氮,PM10等污染物浓度也显著下降,特别是二氧化硫的浓度,下降了70%以上。空气质量改善主要是清洁空气行动计划中能源结构调整,特别是民用排放源的清洁能源替代,以及机动车污染治理、扬尘管控、工业提标改造等措施共同作用的结果。经过这样一轮的大气污染治理以后,北京市的大气污染来源结构也发生了显著的变化,根据我们最新的PM2.5来源解析结果,从区域和北京市本地的相对贡献来看,北京市本地排放还是主要的,占到三分之二。那么在这三分之二里面,北京市的人为源当中,排序上移动源是排第一位的,其次是扬尘,然后是工业源、生活面源和燃煤源,所以我们可以看出来,和2014年的大气PM2.5来源解析的结果相比,有“两升两降一凸显”的变化特征。两升主要体现在移动源和扬尘的贡献率显著上升,两降就是工业排放和燃煤源的贡献率显著下降,凸显的是和每个人生活息息相关的生活面源的排放,它的贡献开始凸显。所以从过去五年的大气污染控制的进程来看,北京市空气质量确实改善了,同时大气污染的来源也有显著的变化。

  问题2:继五年清空计划之后,北京市发布实施了蓝天保卫战三年行动计划,在您看来,蓝天保卫战三年行动计划的措施是否有针对性的对新阶段北京大气污染防治工作进行了“对症下药”?

  王书肖:我刚才也提到了北京市的大气污染的来源结构发生了变化,所以在制定蓝天保卫战三年行动计划的过程当中,一方面是总结了过去五年甚至过去20年大气污染防治的经验,在这个基础上同时考虑了污染来源结构发生的变化。所以在蓝天保卫战三年行动计划当中,特别强调对重点源,比如移动源、扬尘这些污染源的控制,而移动源当中更强调重型柴油车的污染控制。所以确实是针对污染的问题来制定三年的行动计划。那么另一个方面,在蓝天保卫战三年行动计划的制定过程中和以前也有一个非常不一样的地方,就是随着大气污染防治力度的加大,治理的难度越来越大了,像比较容易治理的工业源,它的贡献减小了,燃煤源的贡献也减小了;相对的,生活源、移动源的贡献增大了,这就意味着北京市大气污染的防治进入到了一个更艰巨的深水区和攻坚区,所以在治理的思路上更加突出精治、共治、法治,一方面是城市管理的精细化,另一方面要体现科技支撑。

  问题3:在您看来,北京未来三年要采取的大气污染治理措施能否进一步有效改善北京空气质量?

  王书肖:首先,从蓝天保卫战三年行动计划的内容上来看,在采取的措施上更加关注全过程控制和源头控制。也就是说不仅仅关注末端的污染控制,更加关注从运输结构、产业结构、能源结构、用地结构等四大结构方面的调整,这样就意味着我们的污染防治要从原来的治标转变到标本兼治,甚至更加强调治本,所以说治理有效性是可以预期的。其次,在国家层面上是非常重视蓝天保卫战行动计划,一方面京津冀及周边地区形成了联防联控、统一监测、统一标准的体制机制,保证在整个区域层面上空气质量都会有一个同步的改善。所以从区域联防联控的角度来看,也有利于我们空气质量改善目标的实现。第三个方面,就是蓝天保卫战三年行动计划当中,更强调有针对性的去控制重点污染来源,重点源的控制能保证我们计划实施的有效性。所以说是从国家层面,从我们治理的思路,从体制机制上都有一个显著的一个提升。

  在重型柴油车的治理方面,原来关注的是每一辆车排放水平的控制,也就不断加严每一辆车的排放标准。但是在蓝天保卫战三年行动计划里边是更加关注运输结构的调整,也就是说重型车的使用是由于目前运输结构过于依赖于公路运输,通过大力推动“公转铁”,将公路运输转化成铁路运输,就会从根本上减少重型柴油车的使用量,所以我觉得这方面就是一个非常好的标本兼治的例子。

  扬尘方面,原来可能比较强调的是每一个工地末端的排放治理,那么现在更加强调是在源头建立扬尘污染治理机制和体制,并把扬尘污染治理落实到不同的行业主管部门。也就是从住房城乡建设部门到交通、城市管理、水务、园林绿化、城管执法等部门;从依托现场执法到视频、在线双监控;从约谈、暂停投标资格到排名、通报、溯源追责、督察整改等。所以从体制、机制、手段上,自上而下形成对扬尘污染排放的精细化、全过程监管和控制。

  再以挥发性有机物作为一个例子,像挥发性有机物,在2013到2017年五年的清洁空气行动计划当中,更加强调的是工业企业的提标改造。那么我们也注意到,在最新的PM2.5来源解析,工业源对PM2.5的贡献占到了12%,也就是说其实生活源和它的贡献是一样的了。所以在蓝天保卫战三年行动计划里,我们的控制重点不仅仅是工业,更加强调了像建筑涂料的使用以及和每一个人的生活密切相关的餐饮业排放的控制,这也是是一个显著的转变。

  解读专家:北京市环境科学研究院副院长 石爱军

  问题1:蓝天保卫战三年行动计划的主攻方向是柴油车、扬尘和挥发性有机物,请问在移动源方面,有什么新举措?

  石爱军:经过2013到2017年这五年的污染防治,北京市在大气污染防治方面取得了很明显的进展。2017年,北京市PM2.5达到58(微克/立方米),完成了国家“大气十条”下达的任务目标。最新的PM2.5源解析结果表明,北京市PM2.5本地来源中,有45%是移动源的贡献,也是本地PM2.5第一大污染来源。移动源主要是包括机动车、非道路机械等。在移动源里,柴油货车的数量占比大概只有4%,但排放的氮氧化物和颗粒物分别占到整个移动源排放的69%和90%。所以在这一次蓝天保卫战三年行动计划里,重点针对移动源采取四方面治理措施。

  一是优化调整交通运输结构。目前,我们整个城市生产生活保障,主要采用公路运输方式。所以,要减少高排放货运车污染,就必须从根本上改变货物运输方式,也就是公转铁(措施),就是从公路运输转到铁路运输上来。一方面,充分利用现有铁路,提高建材、汽车、石化产品等大宗货物的铁路运输比重;另一方面,建设绿色物流体系。到2020年,北京市货物到发铁路运输的比重提高到10%。

  二是推进机动车电动化。对于使用率高的车辆,比如说公交、环卫、邮政、出租、通勤、轻型物流配送等车辆,这些车辆在新增或者在更换的时候,直接用电动车,减少燃油燃烧的排放。对于机场使用车辆,比如地面服务的地勤车辆,也尽可能换成电动车,打造绿色机场。到2020年,北京市电动车达到40万辆。

  三是通过严查严管促进高排放车辆的淘汰。有研究表明,一辆高排放车,它的污染排放相当于十几辆甚至几十辆合规车辆的排放,所以我们要采取疏堵结合、执法检查、政策鼓励等综合手段把高排放车给管好,概括起来就是“限、疏、查”。在“限”方面,将低排放区进一步扩展到全市域。在“疏”方面,加快老旧车辆淘汰,特别是行政事业单位和国有企业到2019年基本淘汰国Ⅲ排放标准柴油货车。在“查”方面,就是通过执法检查督促机动车达标排放,不能达标的淘汰更新。

  四是加强非道路移动机械管控。非道路机械主要是施工机械,它的污染物排放比较重,而且涉及多个行业部门,监管比较难。针对这一现状,在蓝天保卫战三年行动计划中,一方面建立非道路移动机械的备案、标识等政策,进一步促进住建、交通、城市管理、园林绿化、水务、农业、质监等行业部门把非道路移动机械管起来,鼓励使用国四的或者是电动的非道路机械,禁止使用无环保标识、未通过备案或者是排放不达标的非道路移动机械。另一方面逐步扩大非道路机械的低排放区的范围,将远郊区的建成区也划为低排放区,推广和使用低排放的非道路移动机械。

  问题2:本市蓝天保卫战三年行动计划中将扬尘污染治理作为第二大攻坚战,下一阶段,在扬尘污染管控方面将采取哪些措施?

  石爱军:根据最新的PM2.5源解析结果,扬尘污染占到本地PM2.5来源的16%,是第二大贡献源。扬尘的主要来源分为三类,包括施工扬尘、道路扬尘、裸地扬尘。这几年虽然在扬尘管控方面也做了很多的措施,但与2014年的那次源解析结果相比,占比还是上升了,说明扬尘管控难度还是比较大的。从施工扬尘来看,这几年的施工开复工面积基本上都在2亿平米以上,面积还是比较大的。从道路扬尘来看,道路总长度大概是3万多公里,每天约几百万辆车在路上行驶,也会产生扬尘。从裸地扬尘来看,由于没有采取抑尘措施,风一刮或者车一带,很容易就起尘。从上面的问题来看,说明对扬尘管控的机制还有待进一步完善,精细化管理水平还有待进一步提升。针对这些问题,蓝天保卫战三年行动计划中也制定了相应的措施。

  首先,是研究制定施工扬尘的排放相关标准、规范,不止建筑施工工地,涉及交通、水务、园林绿化、架空线入地等的工程项目,也要有规范;不止城市道路有清扫保洁标准,背街小巷、高速公路、郊区公路等也要有标准。通过标准和规范的引领和约束,来实现工地规范化管理。

  第二方面,是构建统分结合、行业监管,属地负责、分级管理的扬尘管控体系,哪些部门来管、发现问题怎么处理,以及行业部门内部、行业部门之间、行业部门和各区之间如何管等等都要形成制度明确下来,形成闭环管理,这样采能把扬尘治理的责任实实在在落下去。

  第三个方面,就是要依托技术手段提高扬尘管控的水平。比如建立扬尘在线监测系统,建立覆盖乡镇(街道)的颗粒物监测网络,应用卫星遥感等手段监控裸地,运用车载光散射、走航监测车等新技术来检测评定主要道路扬尘状况等等。提高技术手段监控,行业部门能实时掌握工地、道路以及街乡镇的扬尘状况,发现扬尘污染行为能及时反馈给各责任主体,各责任主体能在最短的时间完成整改,减少扬尘污染。

  问题3:结合目前北京市的疏解整治促提升,在工业污染治理方面,下一步将采取哪些措施?

  石爱军:2013年到2017年北京市通过实施清洁空气行动计划,结合非首都功能疏解,淘汰退出了近2000家不符合首都功能定位的企业,清理整治了1.1万家“散乱污”企业,北京的整个产业结构发生了比较大的变化。根据最新的PM2.5源解析结果,工业源对本地PM2.5的贡献,从2014年的18%下降到12%,可以说整个工业领域污染排放降幅还是比较明显的。但是,北京还有一些石油化工、电子、汽车制造等行业企业,也是还有一定减排空间的,特别是挥发性有机物治理是一个亟需解决的难题。所以在未来三年中,要继续优化调整产业结构,加快推进工业领域减量发展、绿色发展。

  第一,要深入推进绿色产业的发展,一些行业污染排放量较大、能耗较高,对整个北京的资源环境压力比较大。一方面要加强源头管控,严格执行北京市新增产业的禁限目录,特别是要严格限制挥发性有机物排放量大的行业准入。另一方面,就是要疏解,在这三年里再调整退出1000家以上污染物排放较大、能耗较高、工艺落后、不符合首都城市战略定位的一般制造业和污染企业。

  第二,就是深化治理,保留下来的企业一定要能达标排放。针对不同行业要有不同的要求,要分行业来制定减排措施和计划,特别是石化行业重点企业每年能够实现10%左右的减排。再比如,已经拿到排污许可证的行业企业,要实现从生产原料、生产过程、治污过程到排放整个全过程的监管,尽可能减少污染排放。

  问题4:三年行动计划提出,到2020年北京市将要基本解决燃煤污染问题,那么接下来本市在能源结构调整方面还有哪些新的举措?

  石爱军:在燃煤污染防治污染方面,从2013年到2017年,北京市通过实施燃煤锅炉改造、散煤清洁能源化替代、淘汰取缔小煤炉等,推动整个能源结构发生了巨大的转变。截至2017年,全市燃煤消耗量已下降到500万吨以内,全市二氧化硫年均浓度下降到了个位数,与世界上空气质量比较好的城市是基本相当的。接下来的这几年还是要乘胜追击,打好压减燃煤收官战。

  第一,完成平原地区煤改清洁能源收尾。这里边包括两方面,一是完成平原地区450个村“煤改清洁能源”,二是完成平谷、延庆等区燃煤锅炉清洁能源改造,继续压减燃煤使用。

  第二,就是北京的山区的散煤,因为山区冬季温度低、时间长,煤改清洁能源配套基础设施建设难度也较大,而且老百姓的(经济)承受能力又比较低,这就需要我们制定科学有效的山区农村地区“煤改清洁能源”技术路线,破解采暖期长、温差大等难题,有序推进山区村庄的“煤改清洁能源”工作。

  问题5:这次的三年行动计划,与五年清空相比,针对生活和农业领域提出了减量化发展的目标,请问有什么具体要求吗?

  石爱军:根据最新的PM2.5源解析结果,生活源占比达到了12%,基本上与工业源是相当的。生活源的主要污染来源跟我们每个人的日常生活是密切相关的,所以在蓝天保卫战三年行动计划中也提出了一些具体的措施。

  第一,鼓励使用低挥发性有机物建筑类涂料和消费品。比如,在房屋装修,以及房屋建设和维修、市政道路桥梁建设和维护、城市环境综合整治、铁路维护等各类工程中,要使用低挥发性有机物的涂料和胶粘剂;在采购日用消费品的时候,鼓励广大市民选择低挥发性有机物含量的产品。

  第二,开展汽车维修行业挥发性有机物治理。一方面,督促一、二、三类汽修企业提质增效,达标排放;另一方面,鼓励在六环外建立集中的钣喷中心,逐步在核心区取消喷涂工艺。

  第三,大力整治餐饮油烟。2018年1月份,北京市颁布了餐饮业的大气污染物的排放标准,进一步减少餐饮油烟污染。这就要求餐饮单位必须安装高效油烟净化设施并稳定运行,不能达标排放的要督促加快整治。

  第四,就是氮氧化物的削减。北京大概还有80万台左右的燃气热水炉,分户供暖,有一部分老旧热水炉的氮氧化物排放浓度还是比较高的。所以在这三年,要制定鼓励政策,鼓励大家把老旧的燃气热水炉换成低排放的燃气热水炉。

  第五,就是减少农业氨排放。通过减少化肥的使用量,能够减少化肥的氨排放。在畜禽养殖方面,鼓励那些小的养殖场主动退出,规模以上的养殖场要加强养殖废气的治理。

  生活源的排放特点决定了它的治理难度是比较大的,而且治理空间也比较窄。每个人都希望有好的空气,那么每个人都要在日常生活过程中主动去使用低排放的产品。在此,我们呼吁广大公众积极参与、积极行动,绿色出行,绿色生活,低碳减排。

  解读专家:北京交通发展研究院节能减排中心主任 刘莹

  与以往的交通环保工作相比,运输结构调整是蓝天保卫战三年行动计划部署的新内容。电气化的铁路运输基本可实现零排放,由以重型柴油货车为主的公路运输转向高效集约的铁路运输,是当前交通领域实现绿色发展的重要途径。对京津冀区域污染物减排具有明显的改善效果。

  2017年我市货物运量为2.4亿吨,其中公路为绝对主体,占比81.1%;铁路占2.9%。虽然与国外大城市铁路货物运输比例基本一致(伦敦4.5%,纽约3%,巴黎4%),但部分货品仍有较大潜力,例如商品车,北京市商品车铁路运输比例约为5%,全国平均约20%。

  从国际大城市的普遍发展经验来看,推进运输结构调整有两大关键问题。一是需求,二是枢纽。从货物需求来看,铁路适运的货物一般具有大宗重载、计划性强、运输距离在400公里以上等特点。北京的商品车、矿建材料、生活必需品、钢铁、煤炭五大货品比较适合铁路运输,具备转移的潜力。从枢纽来看,一级设施实现公铁融合、二级设施实现公铁衔接是普遍规律。因此平谷马坊、大兴京南等北京一级物流设施和铁路28个货运场站应是未来公路运输向铁路运输转移的重要节点。

  下一步工作重点

  一是加强货物运输结构调整数据基础和能力建设,在系统摸清城市货物需求、货源地、主要通道、基础设施现状和运行情况基础上,开展科学评估和预测;二是加强公铁运输组织衔接方面的研究,如公铁联合运输大数据融合分析,枢纽周边高效集疏运体系设计等;三是公铁运输设备设施的标准化。

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