解读《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》

来源: 北京市发展和改革委员会网站 日期:2018-11-07 13:43

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  北京市生态涵养区范围包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区,以及昌平区和房山区的山区部分,土地面积11259.3平方公里,占全市面积的68%;2017年常住人口266.4万人,占全市常住人口的12.3%。多年来,市委市政府一直高度重视生态涵养区生态保护和绿色发展,蔡奇书记多次深入生态涵养区实地走访调研,吉宁市长和市委市政府其他领导同志也多次调研,听取各方面意见建议,对生态涵养区落实新一版北京城市总体规划赋予的功能定位提出明确要求。在深入调研和充分论证的基础上,市委市政府审议通过并印发了《关于推动生态涵养区生态保护和绿色发展的实施意见》(京发〔2018〕30号,以下简称《实施意见》)。具体解读如下。

  一、编制背景

  (一)经过持续不断努力,生态涵养区在生态保护和绿色发展方面取得良好成效

  2005年我市实行城市功能分区以来,尤其是党的十八大以来,生态涵养区各区按照功能定位要求,生态涵养力度持续加大,绿色发展态势保持良好。

  一是生态环境品质明显提升。通过持续实施百万亩造林绿化、京津风沙源治理、永定河综合治理和生态修复等重点工程,全面实施清洁空气行动计划,全面落实河长制等,2017年生态涵养区7区PM2.5年均浓度除个别区外均低于全市平均水平;森林覆盖率达到53.25%,比全市高10.25个百分点;人均公园绿地面积25.9平方米,比全市高60%。

  二是重大活动带动国内国际影响力不断提升。高质量服务保障了“一带一路”高峰论坛、APEC等国际交往活动,精心筹办2019年北京世园会、2020年世界休闲大会、2022年北京冬奥会等国际级重大活动,区域内的长城文化带、西山-永定河文化带的发展进一步促进中华文化的广泛传播和弘扬。

  三是绿色发展奠定良好基础。2012-2017年,生态涵养区地区生产总值平稳增长,年均增速8.5%左右,三次产业结构由7.8∶46.2∶46优化为3.9∶43.2∶52.9。各区严把产业准入关,制定并严格执行新增产业禁限目录,对不符合功能定位的企业坚决不予注册。中关村各区分园积极引进符合功能定位、占地少、能耗低、附加值高的重大产业项目,逐步培育壮大各具特色的主导产业。

  (二)新时代生态涵养区对首都发展具有重要意义

  生态涵养区在新一版北京城市总体规划的城市空间布局中处于压轴的位置,地位和作用十分重要。近年来北京市采取的措施以及这个文件等系列政策的出台是习近平生态文明思想、“绿水青山就是金山银山”理念在京华大地上的生动实践,对新时代首都推进高质量发展具有重要意义。

  一是落实“四个中心”战略定位、提升“四个服务”水平的重要内容。习近平总书记两次视察北京以及对北京的系列重要讲话,对北京的生态环境资源状况十分重视,多次作出重要指示。北京要做好“四个服务”,其中一个重要内容就是要为中央党政军领导机关、为国际交往活动、为广大人民群众提供优质的生态环境,生态涵养区就是提供生态产品和生态服务的主要载体。同时,生态涵养区也已经并将进一步在承担“四个中心”战略定位中发挥更大的作用,国际交往活动、怀柔科学城及中关村科技园区、长城文化带和西山-永定河文化带等承担的文化、国际交往、科技创新等首都功能项目和活动已经在生态涵养区加快布局。

  二是为建设国际一流的和谐宜居之都奠定坚实的生态环境基础。生态涵养区占全市面积的三分之二以上,承载着厚重的历史文化和美丽的绿水青山,是首都重要的生态屏障和水源保护地,是保障首都可持续发展的关键区域。

  三是重大的民生关切。生态涵养区是首都人民的大氧吧和后花园,是市民农事体验、旅游度假、健康养生的好去处,是民生关注的重点。

  四是首都北京要坚持改革创新,积极探索生态文明建设的好经验好做法,在京华大地形成“绿水青山就是金山银山”的生动实践,为全国生态文明建设贡献北京经验。

  五是要深入落实京津冀协同战略,从更大空间统筹推进京津冀西北部生态涵养区建设。

  我们也要客观看到,尽管多年持续的努力取得了显著发展成效,但与中央的部署、新一版北京城市总体规划的目标、市委市政府的新要求相比,生态涵养区在生态保护力度、生态环境质量、绿色产业发展、生态富民路径、城市服务能力等方面还存在不足,还需要在以往基础上,进一步完善体制机制,有效解决政策机制“瓶颈”,提高各项政策措施的覆盖面和有效性。

  二、主要内容和特点

  《实施意见》提出了五个方面16项政策措施,可以用“一个总体要求、三个关键词”简要归纳其主要内容,也是亮点。“一个总体要求”包括:做好四个坚持、围绕两个功能组织、建设三个区。“三个关键词”包括:头等大事、不吃亏能受益、宜居宜业宜游绿色发展。

  (一)总体要求

  以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面深入学习贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,认真贯彻习近平总书记对北京重要讲话精神,深入落实《北京城市总体规划(2016年—2035年)》,牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,顺应人民群众对优美生态环境的新期待,将保障首都生态安全作为主要任务,坚持加强保护不断提高生态环境容量和质量,坚持绿色发展不断增强内生发展动力,坚持服务民生不断缩小基础设施建设水平和公共服务能力差距,坚持改革引领不断完善制度保障体系,统筹实施“两山三库五河”生态保护(“两山”指北部燕山、西部西山,“三库”指密云水库、官厅水库、怀柔水库,“五河”指东部泃河、北部潮白河、中部北运河、西部永定河、西南部拒马河),系统推进“一城两带多园”绿色发展(“一城”指怀柔科学城,“两带”指长城文化带、西山—永定河文化带,“多园”指中关村科技园区各区分园、雁栖湖国际会都、2019年北京世园会、2022年北京冬奥会、2020年世界休闲大会等功能园区和绿色产业园区),走出一条特色化、品牌化、差异化的高质量发展之路,着力将生态涵养区建设成为展现北京美丽自然山水和历史文化的典范区、生态文明建设的引领区、宜居宜业宜游的绿色发展示范区。

  (二)头等大事

  “头等大事”指守护好绿水青山是生态涵养区的头等大事。

  一是严守生态保护红线和城市开发边界。围绕建设生态文明建设的引领区,强调按照“两线三区”进行规划建设管理,抑制不顾条件的盲目发展冲动,确保区域生态空间只增不减、土地开发强度只降不升。

  二是加强多元主体共建共治共享。市级财政资金、市政府固定资产投资等政府资金继续加大投入。通过设立绿色发展基金、发行绿色债券等方式吸引社会广泛参与。

  三是坚持山水林田湖草是生命共同体的系统思想,推进高水平的生态涵养保护,全面推进各区创建国家森林城市,逐步构建各区城区绿化隔离体系,继续实施新一轮百万亩造林绿化,到2020年建设和恢复湿地3万亩以上。

  四是强化考核的导向和激励作用。明确提出了环境保护、生态建设、减量发展、就业增收、城市服务、创新开放等6个方面21个考核指标,其中体现生态环保、资源能源节约的指标达到14个,占总指标数的67%(2014—2017年每年占比仅35%左右)。

  (三)不吃亏、能受益

  “不吃亏、能受益”就是“不让保护生态环境的吃亏”,保障好生态涵养区的基本权益和发展权益。

  一是让看山人、护林员、保水员“不吃亏、能受益”。我市制定了很多生态保护补偿方面的政策,2018年又出台了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》,将通过动态调整机制让看山、护林、保水的人民群众实现绿岗就业增收。

  二是让符合功能定位的企业“不吃亏、能受益”。比如,对从事节能技改的企业给予每吨标准煤600元(工业企业)或800元(非工业企业)的市级补助。对从事资源节约、环境友好型产业的企业予以鼓励支持,在绿色金融、优惠政策等方面给予保障。

  三是让生态涵养区政府做生态涵养“不吃亏、能受益”。按照保障基本运行、强化主导功能、规范资金使用的原则,加大市级转移支付力度,这里有一个机制创新,那就是将市级生态类政策和资金统筹起来,市级资金以一般转移支付方式给各区,由区里统筹使用市级支持资金,增强区里的自主权;同时也建立考评机制,将市级资金分配方案与生态涵养区考评结果挂钩,增强各区落实主导功能的能力。

  四是通过各区结对协作,让生态涵养区“不吃亏、能受益”。推动结对区制定结对协作框架,细化实化生态建设、产业发展、公共服务等领域的工作方案,加强资源互补、共建共享。提出建立跨区横向转移支付制度,结对区通过直接给予财政资金,或通过支持引导绿色产业项目落地、提升公共服务能力等多种形式,对门头沟区、平谷区、怀柔区、密云区、延庆区的支持规模每年不低于1亿元,对房山区(山区)、昌平区(山区)的支持规模每年不低于0.5亿元。

  五是不让干事创业的干部人才受委屈。比如选派熟悉生态环保和绿色发展的干部进入区级领导班子,选派生态涵养区优秀年轻干部到市级机关挂职,完善在生态涵养区工作的交流干部交通、住宿等方面保障措施,大力推行职务与职级并行等工作制度,通过相关举措激励干部安心基层、担当作为。

  (四)宜居宜业宜游绿色发展

  一是功能引领。相对于以前的功能分区,生态涵养区去掉了“发展”二字,但不是不要发展,而是要实现更高质量的发展;不考核GDP,不是不要GDP,而是要绿色GDP,要建设成为绿色发展的示范区。宜居宜业宜游正是实现高质量绿色发展的应有之义,也是北京建设国际一流和谐宜居之都的重要基础。围绕首都“四个中心”战略定位,生态涵养区将进一步承接和补充绿色发展的功能和产业,提高发展质量。门头沟区要挖掘整合历史村落资源,提升京西古道品牌,推动文化旅游康养和户外运动产业发展。平谷区要以筹办2020年世界休闲大会为契机,推动特色休闲旅游产业发展。怀柔区要以怀柔科学城、雁栖湖国际会都建设为契机,推动绿色创新引领的高端科技文化发展。密云区要把保水作为首要责任,协同做好怀柔科学城建设,推动特色农业与旅游休闲产业融合发展。延庆区要抓住筹办2019年北京世园会、2022年北京冬奥会历史机遇,推动冰雪运动和园艺产业发展。房山区(山区)要统筹历史文化和地质遗迹资源,推动国际旅游休闲产业发展。昌平区(山区)要统筹历史文化和生态农业资源,推动文化旅游和生态休闲产业发展。

  二是减量发展。通过持续实施的疏解整治促提升专项行动,一般制造业、低小散乱企业等将加快退出,在建设用地和开发强度减量约束下,生态涵养区将腾笼换鸟,实现更加节约集约高效高质量的发展。比如,怀柔区疏解腾退一般制造业企业扩建101中学高中部,更好地服务怀柔科学城建设。

  三是共享发展。《实施意见》就是一个民生大礼包,包括一批生态(新一轮百万亩造林绿化)、交通(市郊铁路、浅山公路环线)、学校(每个区有高等学校)、医院(每个区有1所三级医院)、文化(长城文化带、西山—永定河文化带建设)等项目和投入。

  总体看,《实施意见》具有三个“突出”特点:一是突出功能导向,围绕首都“四个中心”战略定位,突出生态保护和绿色发展的主导功能,将保障首都生态安全作为主要任务,坚持加强保护不断提高生态环境容量和质量,同时坚持绿色发展不断增强内生发展动力。二是突出实用管用,提出的健全生态保护补偿机制、持续加大投入力度、建立完善结对协作机制、加强干部人才保障、完善考评指标体系等五个方面16项政策都是实用管用的招,都具有很强的可操作性,都要落到实处。三是突出奖惩并举,既有市级财政转移支付,又有各区横向转移支付,激励政策和资金都充分给予了保障,在此基础上,又强调了投入与考评绩效挂钩,做得好的多给,做得不好的少给或不给,落实不力的、出现问题的还要问责追责,相当于给生态涵养区同时注打“强心针”和“预防针”,促其保持定力、落实定位。

  三、下一步工作安排

  为保障《实施意见》贯彻落实,取得实效,我们有责任分工、有考评机制、有定期督办。要求各责任单位要按分工研究出台具体措施。相关区委、区政府要坚持党政同责,主动抓好落实。市委办公厅、市政府办公厅、市发展改革委要加强工作督办,每年对执行情况进行评估通报。

  《实施意见》重在落实。相信在全市各方面,尤其是生态涵养区各方面众志成城的努力奋斗下,生态涵养区一定能够建成展现北京美丽自然山水和历史文化的典范区、生态文明建设的引领区、宜居宜业宜游的绿色发展示范区。

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