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《北京市房屋建筑使用安全管理办法》解读

来源:发布时间:2011-03-31 14:42

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  北京市人民政府日前颁布《北京市房屋建筑使用安全管理办法》(以下简称“《办法》”),将从2011年5月1日起开始实施。这是我市第一部对既有房屋建筑实施“全生命周期管理”的政府规章。

  房屋建筑的正确使用、安全使用,不仅关系到城市既有房屋建筑的可持续发展,更关系到广大人民群众的生命财产安全。按照世界城市建设发展的一般规律,当人均GDP达到10000美元时,客观要求城市建设和管理要由建设主导期逐渐向管理主导期转变。可以说,这个《办法》正是顺应了北京城市建设和发展的客观规律应运而生的。

  据介绍,《办法》出台的背景、主要特点和主要内容如下:

  《办法》出台的背景

  截至2009年底,我市房屋建筑总面积已经达到9.03亿平方米,其中,城镇7亿平方米,农村2.03亿平方米。无论从既有房屋建筑的总量上,还是从城市建设管理的客观要求上看,加强既有房屋建筑使用安全管理都显得十分紧迫和必要。

  一是,受经济发展水平制约,早期建成的房屋建筑标准比较低。大家知道,我们国家在不同年代建设的房屋建筑,由于设计标准、建筑材料以及施工工艺都存在一定差异,随着房屋建筑使用年限增长,建筑结构、部件和设备逐渐老化,使用安全管理的社会需求日益迫切。

  二是,我们在既有房屋建筑使用安全观念上还存在一些不适应、不合拍的问题。长期住房福利制度下培养出来的房屋使用安全责任观念,已经不再适应住房私有化条件下的管理规律,所有权人、使用人、管理人缺乏对房屋建筑进行维护保养的意识,致使使用安全责任不落实,权利义务不明确。另外,人们还普遍缺乏房屋建筑使用安全的一般常识。

  三是,对房屋建筑使用安全的管理理念已经落后于房屋建筑的发展形势。长期以来,对既有房屋建筑的管理还停留在“重事后、轻事前”、“重治危、轻防危”的被动管理阶段。

  四是,行政管理手段还存在不配套、不完善的问题。首先,现行的法规政策对房屋建筑安全检查和安全隐患治理缺乏有效监管手段,对诸如擅自拆改结构、超设计荷载使用等危及公共安全的行为缺乏强有力的制止措施;其次,房屋安全鉴定机构水平良莠不齐,与房屋建筑结构类型复杂等客观实际要求还有较大差距;第三,还没有形成对人员密集的公共建筑强化管理的态势;第四,城市危险房屋的治理还没有一套规范、有序、可操作的强制程序。

  在充分认识我市既有房屋建筑管理形势的前提下,我们邀请了国内众多房屋建筑管理专家,对我市既有房屋建筑管理进行了4年的全面、深入、系统的调查研究,在市政府法制办的主导下,自2009年正式启动立法调研,经过专题研讨、公开征求意见,最终形成了这个《办法》。

  《办法》的主要特点

  作为北京市第一部对既有房屋建筑使用安全管理进行规范的政府规章,《办法》有一些特点值得我在这里向各位做一个归纳介绍。

  (一)贯彻了“全生命周期管理”理念,形成了完整的管理链条。

  “全生命周期管理”,是世界先进城市对既有房屋建筑实施管理的通行的先进理念。“全生命周期管理”就是把房屋建筑从“出生”到“灭失”,看作一个生命周期,在每一个管理阶段实施必要管理,并使每一个环节有效衔接,形成管理链条。这个“全生命周期”通常被划分为三个重要阶段:第一阶段,就是开发、建设单位履行保修责任阶段;第二阶段,就是业主通过一定形式对房屋建筑进行专业化维修、养护和管理,使其在设计使用期内保持良好的使用状态;第三阶段,就是业主在房屋建筑达到设计使用年限时再投入,对房屋建筑进行大修,延长其使用寿命。

  在“全生命周期管理”理念指导下,《办法》着重建立、完善了管理链条,对房屋建筑从“出生”到“灭失”整个过程的使用行为、检查维护、安全评估与鉴定、安全问题治理等各个环节进行了规范,实现了各个阶段、各个环节都有人管、有招管。改变了过去“重事后、轻事前”、“重治危、轻防危”的被动管理方式,实现了由“治危”向“防危”、由“事后管理”向“事前管理”、由“被动管理”向“主动管理”的转变,从而更加符合房屋建筑使用安全管理的客观规律。

  (二)坚持了业主负责、政府主导、整体利益优先的原则。

  “业主负责”,就是要根据《物权法》的精神,明确所有权人在行使对房屋建筑的法定权利的同时,必须承担的对房屋建筑进行风险预防、维修资金投入、持续管理等相应义务。

  “政府主导”,就是要将房屋建筑管理纳入法治的轨道。房屋建筑管理涉及主体众多,如果没有良好的法治作为保障,极易出现弱势群体和公共利益受到侵害的情形。同时明确安全管理对象、程序、标准、资金来源以及政策激励措施等,提高安全管理工作的科学性和规范性。

  “整体利益优先”,就是要强化政府对房屋建筑管理工作的统筹与协调能力,建立有效的利益协调机制,从而维护大多数人的利益。比如,一栋住宅楼中有一户私自拆改承重结构、改变使用用途,会对整栋建筑构成威胁,这种行为就违反了整体利益优先的原则。《办法》新创设的安全评估环节,以及人员密集的公共建筑安全评估频率高于一般建筑的规定,也是遵循整体利益优先这一原则,与国际先进城市的通行做法是接轨的。

  (三)突出了对所有权人、管理人的观念引导,从制度上确立了专业化管理的核心价值。

  房屋建筑管理体系由建设和使用两大部分构成。房屋建筑建设管理体系的核心是保证质量;房屋建筑使用管理体系的核心是保证安全。长期以来,一些物业服务企业和自管房单位,并没有把对房屋建筑本体的维修、养护和管理作为自己存在的核心价值,反而把管理重点放在了物业区划内绿化、保安、保洁等服务性工作上,广大业主也没有用物业的完好使用、保值升值等核心价值来要求物业服务企业。现实生活中,业主和物业服务企业存在的大量纠纷和矛盾,鲜少见到体现在物业企业核心价值上。这充分说明物业所有权人、管理人在对房屋建筑管理核心价值的认识上,存在着观念上的误区和偏差。《办法》对所有权人、管理人、使用人都从保证房屋建筑使用安全的各个环节进行了突出强调,并赋予所有权人、管理人、使用人权利和义务。比如,强调了管理人对房屋建筑使用安全应承担的责任,要求定期对房屋建筑进行检查维护,建立细致到户的“安全管理档案”;发现安全问题,应当及时向所有权人和有关行政部门报告;对危害使用安全的行为进行制止等等。

  (四)加强了对房屋安全鉴定机构和评估、鉴定活动的监管,强化了专业化机构的作用。

  主要表现在三个方面:一是完善房屋安全鉴定管理机制,引入质量检测机构,建立备案制度,加强对房屋安全鉴定机构的监管。二是规范房屋安全鉴定报告的内容。在形式要件上统一鉴定报告文本;在实质要件上严格鉴定结论的形成过程,规定鉴定报告中涉及结构体系计算的,应当由具备相应资格的注册结构工程师出具计算书,涉及结构实体检测的,应当由经过相应计量认证的单位出具检测数据。三是完善房屋安全鉴定结论异议处理机制,对委托人或者利害关系人对房屋安全鉴定结论有异议的,做出了委托重新鉴定的程序性规定。

  (五)实现了建设和管理两大体系的有效衔接。

  《办法》规定,在房屋建筑交付使用时,建设单位应当提交质量保证书、使用说明书,明示房屋建筑的性能指标、使用与维护保养要求,并按照规定和约定承担保修责任。房屋建筑的勘察、设计、施工、监理等单位依法承担相应的质量安全责任。让建设单位进入了管理体系,有效地实现了两大体系的对接。

  (六)创新了管理手段,提高了落实的针对性、有效性。

  《办法》提出多种崭新的管理手段,提出了“禁止制度”、“报告制度”、“专业鉴定管理制度”三大制度,实现了房屋建筑使用安全管理由“治”到“防”的转变。此外,《办法》明确规定了在危险房屋治理过程中,人员安置和低收入家庭的救济措施,突出了以人为本的理念;强化了对公共建筑使用安全的管理,实施强制性安全评估;为每户房屋建筑建立“安全管理档案”,完整记录房屋建筑的使用管理过程,提高房屋建筑使用安全的管理效率。

  《办法》相关条文解读

  (一)明确了房屋建筑使用安全管理的主体责任。

  《办法》规定,房屋建筑所有权人(权属不明时则为实际占有人)承担房屋建筑使用安全责任;受托管理人(物业服务企业或其他单位、个人)按照规定和约定承担房屋建筑使用安全管理责任;使用人应当承担安全使用房屋建筑,并配合所有权人、管理人对房屋建筑的检查维护、安全评估、安全鉴定、抗震鉴定、安全问题治理等活动的责任。

  所有权人或者管理人应当对房屋建筑进行检查维护,发现危及房屋建筑使用安全的问题时,应当及时向住房城乡建设行政主管部门报告,并有权对危害房屋建筑使用安全的行为进行制止。

  (二)更加科学地界定了适用对象。

  《办法》的适用对象为本市行政区域内依法建造或者登记的各类房屋建筑及其附属构筑物和配套设施设备。包括居住建筑、公共建筑、工业建筑,及其附属构筑物和配套的线路、管道、设备。其中,附属构筑物是指房屋配套建设的围墙、烟囱、水塔等;设备是指电梯、压力容器、锅炉与压力管线、燃气设施、消防设施、电气设施、防雷装置和二次供水设备等。居住建筑如普通住宅、公寓、别墅等;公共建筑是供人们进行社会活动的非生产性建筑物,例如办公楼、图书馆、学校、医院、剧院、商场、旅馆、车站、体育馆、展览馆等;工业建筑如厂房等。因此,实现了房屋建筑使用安全管理适用对象上的全覆盖。

  (三)设立了禁止、报告和鉴定管理三大制度。

  1.禁止制度。为保证房屋建筑使用安全,禁止擅自变动房屋建筑主体和承重结构;禁止超过设计使用荷载使用房屋;禁止损害或擅自拆改共用设施设备;禁止违法存放爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性等危险物品等等。

  2.报告制度。所有权人或管理人发现危及房屋建筑使用安全问题时,应报告属地住房城乡建设行政主管部门,同时告知使用人和其他利害关系人以便其采取措施保证安全。经鉴定为危险房屋的,房屋安全鉴定机构应当在作出鉴定结论24小时内书面告知委托人,同时报告属地住房城乡建设行政主管部门。

  3.专业鉴定管理制度。房屋安全鉴定机构应当具备相应的能力,并在规定的条件下开展房屋建筑安全评估、安全鉴定工作。房屋安全鉴定机构应按国家和我市相关规定和技术标准进行评估与鉴定,及时、准确、真实地向委托人出具房屋建筑安全评估、安全鉴定报告。

  (四)对房屋建筑装修活动做出了明确要求。

  《办法》规定,区分所有权的房屋建筑主体和承重结构属于房屋建筑的共有部分,进行装饰装修活动需要变动建筑主体和承重结构的,须经全体所有权人共同决定后,方可委托具有相应资质的设计单位出具设计方案,装饰装修企业应当按照设计方案进行施工。

  (五)明确了安全评估的时限,并做好了与安全鉴定的有效对接。

  《办法》规定,房屋建筑所有权人应当根据房屋建筑类型、设计使用年限、使用时间等情况,按照规定定期委托房屋安全鉴定机构进行安全评估。学校、幼儿园、医院、体育场馆、商场、图书馆、公共娱乐场所、宾馆、饭店以及客运车站候车厅、机场候机厅等人员密集的公共建筑,应当每5年进行一次安全评估;达到设计使用年限需要继续使用的,应当每2年进行一次安全评估。《办法》还规定,经安全评估发现房屋建筑存在安全隐患的,所有权人应当委托房屋安全鉴定机构进行安全鉴定;所有权人不履责的,属地住房城乡建设行政主管部门可以采用督促和指定有关单位代为履行等措施。

  (六)明确了房屋建筑鉴定的范围。

  《办法》对于什么样的房屋建筑应该进行安全鉴定、什么样的房屋建筑应该进行抗震鉴定做出了明确规定。

  房屋建筑有下列情形之一的,所有权人应当委托房屋安全鉴定机构进行安全鉴定:出现开裂、变形等结构损伤的;出现地基不均匀沉降的;因自然灾害或者事故可能导致结构损伤的;未按照规定变动建筑主体和承重结构的;进行结构改造或者改变使用用途可能影响房屋建筑安全的;毗邻的建设工程施工可能影响房屋建筑使用安全的;经安全评估发现房屋建筑存在安全隐患需要进行安全鉴定的;其他依法应当进行安全鉴定的。

  房屋建筑有下列情形的,所有权人应当委托进行抗震鉴定:达到设计使用年限需要继续使用的;未采取抗震设防措施或者达不到现行抗震设防类别、烈度的;进行结构改造或者改变使用用途可能影响抗震性能的;其他依法应当进行抗震鉴定的。

  (七)明确了危险房屋的治理程序。

  经安全鉴定为危险房屋的,应当根据鉴定报告的处理建议使用或者停止使用房屋建筑。鉴定为观察使用的,应当按照鉴定报告注明的观察使用时限使用;鉴定为处理使用的,使用人应当按照鉴定报告限制使用的要求搬出危险部位,房屋建筑所有权人应当委托原设计单位或者具有相应资质等级的设计单位出具解危技术措施方案,并按照设计单位确定的后续使用年限使用;鉴定为停止使用、整体拆除的,使用人应当停止使用,立即搬出。使用人拒不按规定搬出的,住房城乡建设行政主管部门应当书面责令使用人搬出,情况紧急危及公共安全的,区县人民政府可以责成有关部门组织强制搬出,并妥善安置。

  使用人搬出的危险房屋为其唯一居住用房的,可以向房屋所在地区县人民政府申请临时安置住房。危险房屋治理结束后,使用人应当搬出临时安置住房。低收入家庭承担危险房屋治理费用有困难,或者在危险房屋治理期间支付临时安置住房租金有困难的,可以申请补助,具体补助办法由区县人民政府制定。

  (八)建立了房屋建筑安全信息管理机制

  《办法》规定,住房城乡建设行政主管部门及有关部门应当建立房屋建筑使用安全信息通报和信息共享制度,实现对房屋建筑使用安全的综合治理。住房城乡建设行政主管部门建立房屋建筑安全信息档案,发现擅自变动建筑主体和承重结构、应当进行安全鉴定未鉴定、经鉴定为危险房屋未治理等情况时应当及时记载并予以公布。房屋登记部门在办理房屋转移登记时应当告知受让人查询房屋建筑安全信息档案。

  房屋建筑所有权人未按照规定进行安全鉴定、抗震鉴定或者房屋建筑经鉴定为危险房屋未及时治理的,住房城乡建设、规划等行政主管部门应当按照各自职责督促所有权人及时履责;拒不履责的,行政主管部门可以指定有关单位代为履行,所需费用由所有权人承担。

  关于贯彻落实这个《办法》的配套措施,比如拆改结构房屋注记、查询问题,房屋建筑安全管理档案的管理问题,房屋建筑安全评估技术标准,强制解危的救济制度等等,都正在抓紧制定之中,将在5月1日《办法》实施前公布。

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